Denise Bartel Bortolini[1]

 

RESUMO

Este artigo tem por objetivo um breve estudo acerca do contrato de gestão, que é o ajuste firmado pelo Poder Público com órgãos e entidades da Administração direta, indireta e entidades privadas qualificadas como organizações sociais.

Nestes contratos são fixadas metas de desempenho na consecução de seus objetivos, e em contrapartida, tem-se a ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira, ou mesmo, prestação de variados auxílios.

O contrato de gestão tem sua previsão legal no § 8° do artigo 37 da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional n° 19/1998.

Palavras-chave: Contrato de Gestão. Administração Pública. Autonomia Gerencial. Autonomia Financeira. Autonomia Orçamentária. Metas de Desempenho. Eficiência.

 

1.  INTRODUÇÃO

A Administração Pública celebra contratos administrativos, que não deixam de ser um ajuste – seja com entidades da Administração Pública Indireta ou com órgãos da Administração Pública, que visam a consecução de objetivos do interesse público, onde a própria Administração estabelece as condições deste contrato.

São várias as espécies de contratos administrativos, entre eles tem-se: contrato de concessão, contrato de prestação ou locação de serviços, de obra pública, de fornecimento, de empréstimo público, de função pública, contrato de gestão, entre outros.

É neste último – contrato de gestão, que será desenvolvido o presente trabalho, procurando, conforme o disposto na legislação, identificar seus objetivos, sua forma de celebração e outras características particulares a este tipo de contrato.

2. CONTRATO DE GESTÃO

Primeiramente, deve-se distinguir o contrato de gestão com a concessão de serviço público, pois o contrato de gestão não tem como objeto atribuir a particulares qualquer prestação de serviço público por conta e risco próprios.

A partir daí, tem-se a impossibilidade de transformar serviço público em alguma atuação privada, pois conforme complementa JUSTEN FILHO (2002, p. 34), “[…] o que pressuporia câmbio do regime do direito público em atuação de direito privado.”

O contrato de gestão tem como objetivo fazer com que a administração superior controle melhor os resultados das entidades privadas ou dos entes da administração indireta através da fixação de metas e prazos de execução a serem cumpridos.

Segundo PIETRO (2004, p. 290), “O objetivo do contrato é o de estabelecer determinadas metas a serem alcançadas pela entidade em troca de algum benefício outorgado pelo Poder Público.”

MEIRELLES (2001, p. 252) explica ainda que

“Na verdade, não se trata de um contrato propriamente dito, porque não há interesses contraditórios. Trata-se mais de um acordo operacional – acordo de Direito Público – pelo qual o órgão superior da Administração direta estabelece, em conjunto com os dirigentes da entidade contratada, o programa de trabalho, com a fixação de objetivos, prazos de execução, critérios de avaliação de desempenho, limites para despesas, assim como o cronograma da liberação dos recursos financeiros previstos.”

Até a redação da Emenda Constitucional n° 19, de 04/06/98, eram os decretos que regulamentavam a matéria, porém a exigência de controle do contrato de gestão decorre da própria Constituição ou de leis infraconstitucionais, não podendo derrogá-las através de contrato ou de decreto; por isso, os contratos de gestão celebrados na esfera federal (vale destacar que eram poucos) acabaram sendo impugnados pelo Tribunal de Contas.

Surge então a Emenda Constitucional n° 19, de 04/06/98, que introduziu na Constituição Federal, em seu artigo 37, o § 8°, com a seguinte redação:

§ 8° A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I – o prazo de duração do contrato;

II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III – a remuneração do pessoal.”

Embora no § 8° do artigo 37 da Constituição Federal não conste o termo contrato de gestão, este tipo de contrato cabe ao que no referido parágrafo foi previsto, com a particularidade de que além das entidades da Administração Pública Indireta, poderá ele ser também celebrado com órgãos da própria Administração Direta, ou seja, órgãos sem personalidade jurídica. Nada impede que dois órgãos da Administração Direta celebrem acordo de vontade.

Independente da forma que este contrato for realizado, terá sempre definição de metas de desempenho, ampliação da autonomia e permissão do controle de resultado em função das metas já estabelecidas.

Como os órgãos da Administração Direta não são dotados de personalidade jurídica, mas possuem capacidade, ou seja, são eles titulares de direitos e obrigações, na celebração de contrato de gestão com estes órgãos, estes atuam em nome da pessoa jurídica na qual estão integrados, e neste caso, os dois signatários estão representando a mesma pessoa jurídica, sendo que essa mesma pessoa não terá interesses contrapostos defendidos por diversos órgãos.

Na realidade, estes contratos correspondem a termos de compromissos, que conforme PIETRO (2004, p. 291),

“[…] a termos de compromisso assumidos por dirigentes de órgãos, para lograrem maior autonomia e se obrigarem a cumprir metas. Além disso, as metas que se obrigam a cumprir já correspondem àquelas que estão obrigados a cumprir por força da própria lei que define as atribuições do órgão público; a outorga de maior autonomia é um incentivo ou um instrumento que facilita a consecução das metas legais.”

MEIRELLES (2001, p. 253) afirma que “Só é possível contrato com as entidades da Administração indireta, dotadas de personalidade jurídica próprias.” , e

Explicando que nem o contrato seria necessário, pois seus dirigentes são escolhidos pela própria Administração Superior, podendo ela fixar metas, prazos e outras condições impostas no desempenho dos escolhidos, porém tem-se o contrato de gestão para que os objetivos do Governo sejam realizados, concedendo aos administradores mais autonomia simultaneamente com a segurança de maior controle dos resultados.

A explicação que MEIRELLES (2001), dá em relação a celebração do contrato com a Administração Direta, e que esta, através de seus agentes (cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem) é apenas centro de competência para que sejam desempenhadas as funções estatais, sendo os agentes submetidos ao regime de trabalho de servidores públicos. O que MEIRELLES (2001) admite é apenas acordo de programas (na forma prevista em lei) permitindo autonomia do órgão, maiormente para determinar a aplicação dos recursos orçamentários decorrentes da economia com despesas correntes.

O contrato de gestão é também mencionado nos Decretos nos 2.487 e 2.488, ambos de 02/02/98, que prevêem que quando celebrados contratos de autarquias e fundações com o respectivo Ministério Supervisor, estas autarquias e fundações são qualificadas como agências executivas (devem aqui ter plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional, com o objetivo de melhoria da qualidade de gestão e redução de custos).

De forma resumida, MEIRELLES (2001, p. 252) explica que o contrato de gestão “[…] foi também contemplado como forma de permitir maior autonomia às fundações e autarquias que realizassem um plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional, qualificando-as como agências executivas […].”

Como o contrato de gestão tem como finalidade dar maior autonomia seja à entidade da Administração Indireta ou ao órgão da Administração Direta, deve a Administração Pública controlar os resultados, verificando se as metas estão sendo cumpridas dentro do prazo estabelecido no contrato, para tomar providências quanto ao interesse de manter, rescindir ou alterar o contrato.

Como princípio previsto no caput do artigo 37 da Constituição Federal, deve o contrato de gestão ter eficiência. E pelo domínio do princípio da legalidade na Administração Pública, o contrato de gestão é um fato jurídico e não é fonte de direito, ele simplesmente permite aplicar determinados benefícios previstos em lei.

Descreve PIETRO (2004, p. 291), que

“Basicamente, todos os contratos de gestão devem conter, no mínimo:

a)  forma como a autonomia será exercida;

b)  metas a serem cumpridas pelo órgão ou entidade no prazo estabelecido no contrato;

c)  controle de resultado, para verificação do cumprimento ou não das metas estabelecidas.”

Quando houverem interesses opostos e contraditórios, mesmo em se tratando de contrato celebrado entre a entidade da Administração Indireta e o Poder Público, poderá ser contestada a natureza do efetivo contrato do ajuste.

O contrato de gestão está também previsto na Lei n° 9.637, de 15/05/1998; que entre outros, dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais.

Através da lei acima mencionada, o contrato de gestão será um instrumento de vínculo jurídico entre a Administração Pública e a organização social, onde em troca do cumprimento pela entidade de metas fixadas, o Poder Público se obriga em auxiliar, de diversas formas, seja cedendo bens públicos, seja transferindo recursos orçamentários, ou, seja cedendo serviços públicos.

Quando celebrado o contrato com organizações sociais, ficam estas com a autonomia restringida, pois mesmo sendo entidades privadas, são obrigadas a sujeitar-se as exigências que contem no contrato de gestão.

O contrato de gestão e as organizações sociais não possuem o campo empresarial, que conforme JUSTEN FILHO (2000, p. 34),

“O contrato de gestão também não pode envolver atividades econômicas, tipicamente privadas e instrumento de acumulação lucrativa egoística. A atuação empresarial, reservada preferencialmente aos particulares, não é o campo dos contratos de gestão e das organizações sociais. Poderá ser desenvolvida pelos particulares, sem qualquer benefício público. Seguirá os parâmetros do mercado, sem que o Estado patrocine alguns sujeitos em detrimento de outros.”

A Lei n° 9.637/98 permite ao particular promover o bem público sem necessidade da atividade pública propriamente dita, ou seja, o bem público é realizado através do particular.

São consideradas organizações sociais, conforme JUSTEN FILHO (2000, p. 34), “[…] apenas aquelas atividades que, segundo a Constituição, tanto poderiam ser desenvolvidas pelo Estado como pela iniciativa privada, variando o regime jurídico segundo o sujeito que as desenvolvesse.”

Aqui cabe citar como exemplos a educação e a saúde, onde particulares, sob o regime de direito privado, podem explorar estas atividades, que são de competência do Estado de promovê-las.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Através deste, pode-se verificar que o contrato de gestão passa a ser um ajuste, tendo de um lado, a Administração Pública, e de outro, a entidade da Administração Pública Direta, ou entidades privadas, ou ainda, mais recentemente, com dirigentes de órgãos da própria Administração Direta.

Pode-se verificar que no contrato de gestão estão metas estabelecidas por tempo determinado, e que se alcançadas, a entidade terá em troca algum benefício outorgado pelo Poder Público.

Deve-se destacar que o contrato de gestão não tem em vista interesses opostos, o que é comum nos outros tipos de contrato em geral, pois a Administração Direta e Indireta não podem ter interesses diversos entre si.

4. REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1998. Brasília: Planalto. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 27 fev. 20134

JUSTEN FILHO, MARÇAL. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 8. ed. São Paulo: Dialética, 2000.

MEIRELLES, HELY LOPES. Direito Administrativo Brasileiro. 26. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2001.

PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELLA DI. Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2004.



[1] Advogada inscrita na OAB/SC sob n° 34.061. Funcionária do Escritório de Advocacia Piazera, Hertel, Manske & Pacher Advogados Associados (OAB/SC 1.029). Bacharel em Direito pelo Centro Universitário de Jaraguá do Sul – UNERJ. Graduanda em Direito Civil e Processo Civil pela Católica SC – Joinville.

CategoryArtigos
        

© 2020 por Puxavante

PHMP Advogados OAB/SC 1.029

logo-footer

47 3084 4100

Rua Olívio Domingos Brugnago, 125

Vila Nova - CEP 89.259-260 - Jaraguá do Sul - SC

Termos de uso Politicas de Privacidade