INTRODUÇÃO:

A Contribuição de Melhoria é modalidade tributária que objetiva dividir o ônus ou repassar aos proprietários de imóveis localizados nas imediações de obra pública o custeio dela decorrente, podendo ser instituída pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Dentre os legitimados para a sua instituição e cobrança os Municípios têm se destacado pela utilização do instituto, e principalmente pelas faltas de técnicas empregadas pelos seus respectivos gestores para a sua exigência.

Os problemas habitualmente encontrados são dos mais variados, dentre os quais destacamos a irregularidade do cálculo da contribuição com base exclusivamente na testada do imóvel; ausência de editais ou imprestabilidade dos mesmos; inexistência de lei que autorize a instituição; e ausência de demonstração da valorização dos imóveis situados no entorno.

Diante do que temos verificado na labuta diária, o presente ensaio objetiva destacar alguns aspectos relativos às irregularidades habitualmente praticadas pelos entes tributantes na instituição da contribuição de melhoria.

APECTOS DESTACADOS DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA:

O art. 145, III da Constituição Federal delegou competência às pessoas jurídicas de direito público interno a competência tributária para arrecadas a contribuição de melhoria em decorrência de obras públicas:

Art. 145 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

[…

III contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

Logo, os legitimados que efetuarem obras públicas poderão instituir a contribuição de melhoria respeitando os contornos estabelecidos pelo Código Tributário Nacional, lei materialmente complementar sobre a matéria:

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

 

Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:

I – publicação prévia dos seguintes elementos:

a) memorial descritivo do projeto;

b) orçamento do custo da obra;

c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;

d) delimitação da zona beneficiada;

e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;

II – fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;

III – regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.

§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.

§ 2º Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo.

Sendo assim, por expressa determinação legal, os legitimados para instituir a contribuição de melhoria deverão fazê-lo através de legislação própria, com atenção às prescrições do art. 82 do CTN.

Supletivamente, também, há que se destacar o conteúdo do Decreto-Lei nº 195/67, que igualmente tratou de regrar o procedimento de exigência da contribuição de melhoria.

Nunca é demais lembrar que o CTN é uma norma nacional materialmente complementar, portanto, acima de todas as legislações tributárias de caráter federal, estadual e municipal. E como o próprio nome sugere, tem a função de  complementar, explicar, explicitar, colocar em prática, as regras fundamentais do sistema tributário nacional, tal qual definidas pela Constituição Federal.

 

Entretanto, o que tem se visto é um sistêmico desrespeito aos comandos destacados, seja pela irregularidade do cálculo da contribuição com base exclusivamente na testada do imóvel; ausência de editais ou imprestabilidade dos mesmos; inexistência de lei que autorize a instituição; e ausência de demonstração da valorização dos imóveis situados no entorno.

 

Pontualmente, passaremos a demonstrar a orientação atualmente dominante no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, acerca dos aspectos enumerados.

 

Uma das irregularidades encontradas com grande frequência consiste na definição do valor da contribuição de melhoria com base em critério de cálculo que leva em conta apenas o valor total da obra e a metragem linear da frente do imóvel (testada), o que não é admitido pela jurisprudência. Observe-se:

 

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL.

1. O tema inserto nos arts. 2º, §§ 1º e 3º, da LICC não foi alvo de debate pelo aresto recorrido; tampouco, foram opostos embargos de declaração a fim de sanar eventual omissão. Ausente o prequestionamento da matéria, torna-se inviável a abertura da via eleita, a teor do disposto nas Súmulas 282 e 356 do STF.

2. O fato gerador da contribuição de melhoria não é a realização da obra, mas sim a decorrente valorização imobiliária. Dessa forma, a base de cálculo para cobrança da contribuição de melhoria é a diferença entre os valores inicial e final do imóvel beneficiado.

3. Esta Corte é uníssona no entendimento de que cabe ao ente tributante a demonstração da real valorização do bem.

4. Recurso especial conhecido em parte e não provido.

(REsp 1137794/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/10/2009, DJe 15/10/2009)

Fica evidenciado, portanto, que a testada não pode ser tomada como fator exclusivo e determinante da contribuição de melhoria.

Outra falha procedimental detectada com bastante frequência diz respeito aos editais, seja pela imprestabilidade dos mesmos, ou até mesmo ausência.

A orientação que vem se sedimentando no âmbito do Superior Tribunal de Justiça estabelece que os editais poderão ser publicados até mesmo em momento posterior à realização da obra pública (interpretação obtida a partir da vigência do DL nº 195/67), entretanto, os requisitos mínimos não podem ser suprimidos.

 

TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. EDITAL.

1. “A partir do D.L. 195/67, a publicação do edital é necessária para cobrança da contribuição de melhoria. Pode, entretanto, ser posterior à realização da obra pública” (REsp 84.417, Rel. Min. Américo Luz). Precedentes da 1 ª e 2ª Turma.

2. Recurso especial improvido.

(REsp 143.998/SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/03/2005, DJ 13/06/2005, p. 217)

 

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DO DEVEDOR DO LANÇAMENTO DO TRIBUTO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DEFICIENTE. VÍCIO QUE CONTAMINA A CONSTITUIÇÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO. PRESUNÇÃO DE LIQUIDEZ E CERTEZA DA CDA AFASTADA. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO CARACTERIZADA.

1. Agravo regimental interposto contra decisão que negou provimento a agravo de instrumento porquanto o Tribunal a quo, em consonância com a jurisprudência desta Casa, extinguiu execução fiscal por vício em sua constituição, qual seja, não há comprovação quanto à notificação do devedor do lançamento da contribuição de melhoria.

2. Defende o agravante que a dívida ativa regularmente inscrita goza de presunção de certeza e liquidez, não precisando ela vir acompanhada da prova de notificação ou de qualquer outro ato administrativo para se constituir em instrumento apto aos fins executivos, competindo ao executado o ônus de provar a inexigibilidade total ou parcial da quantia que está sendo cobrado.

3. Com efeito, o título executivo possui presunção de certeza e liquidez juris tantum, admitindo prova em contrário quando questionada sua validade em sede de execução. Contudo, o vício alegado é antecedente à inscrição, isto é, refere-se à não ocorrência do procedimento de notificação ao contribuinte do lançamento, fato esse que contamina a constituição do crédito tributário. Precedentes.

4. No caso dos autos, o Tribunal a quo atestou a ausência da notificação do lançamento. Por conseguinte, inexistindo a notificação do contribuinte, o lançamento não se perfaz, o que torna nula a execução fiscal nele fundada.

5. Não se tem caracterizada divergência jurisprudencial porquanto os paradigmas colacionados para esse fim não se revestem de similitude fática com o caso em apreço.

6. Agravo regimental não provido.

(AgRg no Ag 1265138/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/11/2010, DJe 24/11/2010)

No que tange à observância do princípio constitucional da legalidade em matéria tributária (art. 150, I da Constituição Federal), temos colhido a orientação de que não é necessária lei específica para cada obra, desde que exista lei genérica capaz de atender todas as exigências do art. 82 do CTN e Decreto-Lei nº 195/67:

 

TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. LEI ESPECÍFICA PARA CADA OBRA. NECESSIDADE. AUSÊNCIA DE PUBLICAÇÃO DE DOIS EDITAIS. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO PRÉVIA DO LANÇAMENTO. SÚMULA 07 DO STJ. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO ANALÍTICA DO DISSÍDIO.

1. A contribuição de melhoria é tributo cujo fato imponível decorre da valorização imobiliária que se segue a uma obra pública, ressoando inequívoca a necessidade de sua instituição por lei específica, emanada do Poder Público construtor, obra por obra, nos termos do art. 150, I, da CF/88 c/c art. 82 do CTN, uma vez que a legalidade estrita é incompatível com  qualquer cláusula genérica de tributação. (Precedentes: REsp 739.342/RS, Rel. Ministro  FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/04/2006, DJ 04/05/2006; REsp 444.873/RS, Rel. Ministro  CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/08/2005, DJ 03/10/2005) 2.  In casu, consoante dessume-se do voto condutor do acórdão recorrido, o entendimento esposado pelo Tribunal a quo diverge da jurisprudência dominante nesta Corte Superior, in verbis: “Inicialmente, destaco que entendo não ser necessária a existência de uma lei específica, obra por obra, para a instituição e cobrança de contribuição de melhoria.

Nessa perspectiva, tenho que o Município apelado logrou comprovar o atendimento ao princípio da legalidade tributária (art. 150, I, da CF/88), ao acostar ao presente feito, a Lei Municipal nº 286/96 de fl. 151, a qual autoriza o Poder Executivo a realização de obras de pavimentação asfáltica nas ruas no perímetro urbano, o que abarca a hipótese sob exame.” 3. O conhecimento do presente inconformismo, no tocante à alegada ausência da publicação do edital de conclusão da obra, bem assim da notificação prévia do lançamento, resta interditado a esta Corte Superior, à luz da Súmula 07/STJ, porquanto concluiu a instância a quo, com ampla cognição fático-probatória, in verbis: “Da mesma forma, não merecem acolhida as alegações relativas à inobservância dos demais requisitos legais, especificamente no que concerne à publicação de edital de realização e conclusão da obra e notificação/intimação do apelante, visto que restaram ambos comprovados nos autos às fls. 62 e 100/101, bem como à fl.45, bastantes para preencher os referidos requisitos previstos no CTN, art. 82, I, e Decreto-Lei n.º 195/67, art. 5º. ” 4. A admissão do recurso especial pela alínea “c” do permissivo constitucional exige a demonstração do dissídio na forma prevista pelo RISTJ, com a demonstração analítica das circunstâncias que assemelham os casos confrontados, o que inocorreu, in casu.

5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido.

(REsp 927.846/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/08/2010, DJe 20/08/2010)

Pelo que se pode observar, havendo perfeita regulação do procedimento em lei genérica (como ocorre em alguns códigos tributários municipais, ou leis específicas que instituem programas de pavimentação), legitima-se a instituição da contribuição em comento.

Também no que diz respeito ao cálculo da contribuição de melhoria individual, a orientação tem sido no sentido de que deve ser verificada a valorização do imóvel abrangido (entorno), assim como o valor individual da participação, não devendo o respectivo valor exigido ser superior a nenhum desses limites.

 

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. ÔNUS DA PROVA DO ENTE TRIBUTANTE. PRECEDENTES: AGRG NO AG 1.159.433/RS, REL. MIN. BENEDITO GONÇALVES, DJE 05.11.2010 E AGRG NO AG 1.190.553/RS, REL. MIN. ELIANA CALMON, DJE 26.04.2011. AGRAVO REGIMENTAL DO MUNICÍPIO DE BENTO GONÇALVES DESPROVIDO.

1.   Essa Corte Superior tem entendido que a base de cálculo da contribuição de melhoria é a efetiva valorização imobiliária dela decorrente, inadmitida sua cobrança com base exclusivamente no custo da obra. Cabe ainda, ao ente tributante, o ônus da prova da referida valorização

2.   Agravo Regimental do MUNICÍPIO DE BENTO GONÇALVES desprovido.

(AgRg no REsp 1304925/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/04/2012, DJe 20/04/2012)

 

 

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. CONFISSÃO DE DÍVIDA. CIRCUNSTÂNCIA QUE NÃO IMPEDE A DISCUSSÃO JUDICIAL SOBRE A LEGALIDADE DO TRIBUTO. PAVIMENTAÇÃO DE VIA PÚBLICA. ILEGALIDADE DA CONTRIBUIÇÃO FUNDADA APENAS NO CUSTO DA OBRA PÚBLICA, SEM LEVAR EM CONSIDERAÇÃO A RESPECTIVA VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA.

1. “A confissão da dívida não inibe o questionamento judicial da obrigação tributária, no que se refere aos seus aspectos jurídicos” (REsp 1.133.027/SP, 1ª Seção, Rel. p/ acórdão Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 16.3.2011 – recurso submetido à sistemática prevista no art. 543-C do CPC).

2. A jurisprudência Corte pacificou-se no sentido de que “o fato gerador da contribuição da melhoria é a valorização do imóvel, não cabendo sua fixação meramente sobre o valor da obra realizada” (REsp 651.790/RS, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 5.4.2006), ou seja, “a contribuição de melhoria tem como fato gerador a valorização do imóvel que lhe acarreta real benefício, não servindo como base de cálculo tão-só o custo da obra pública realizada” (REsp 280.248/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, DJ de 28.10.2002).

3. Assim, a cobrança da contribuição de melhoria deve levar em consideração o acréscimo do valor do imóvel, decorrente da realização de obra pública, não sendo possível estabelecer a sua cobrança com base no custo total da obra dividido pelo número de unidades existentes na área beneficiada.

4. Agravo regimental não provido.

(AgRg no AgRg no REsp 1018797/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/04/2012, DJe 26/04/2012)

 

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. INDIVIDUALIZAÇÃO. ARTIGOS 81 E 82 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL.

1. Recurso especial no qual se discute a valorização imobiliária do imóvel na base de cálculo de contribuição de melhoria instituída pelo Município de Laranjeiras do Sul. O Tribunal de Justiça do Estado do Paraná consignou que o município rateou o custo total da obra entre os proprietários dos imóveis que ficavam às margens das ruas asfaltadas, sem prever no edital o limite individual do benefício trazido ao imóvel de cada contribuinte.

2. É pacífico no Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que a valorização individualizada do imóvel do contribuinte é fator delimitador da base de cálculo da contribuição de melhoria, não sendo permitido tão somente o rateio do custo da obra entre aqueles que residem na área em que foi realizada a obra pública.

Precedentes: AgRg no REsp 1.079.924/RS, Rel. Ministro Francisco Falcão, Primeira Turma, DJe 12/11/2008; REsp 671.560/RS, Rel.

Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJ 11/06/2007; REsp 615.495/RS, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ 17/05/2004; REsp 362.788/RS, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 05/08/2002.

3. O art. 81 do Código Tributário Nacional dispõe que “a contribuição de melhoria […] é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado”. Enquanto que o art. 82, § 1º, do CTN estabelece que “a contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra […] pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização”.

4. No caso, como o Tribunal de origem consignou que não houve o cálculo individualizado do benefício trazido ao imóvel de cada um dos contribuintes localizados na área abrangida pela respectiva obra pública, forçoso reconhecer, então, que o acórdão recorrido viola os artigos 81 e 82 do CTN.

5. Recurso especial provido para restabelecer a sentença de 1º Grau;

prejudicadas as demais questões.

(REsp 147.094/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/02/2011, DJe 21/03/2011)

 

Resta evidenciado que o fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização imobiliária, recaindo sobre o ente tributante o ônus de demonstrar qual a valorização verificada especificamente em decorrência da obra pública realizada. Nesse sentido destacamos a orientação colhida do RESP 1137794, julgado pela 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça:

 

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL.

1. O tema inserto nos arts. 2º, §§ 1º e 3º, da LICC não foi alvo de debate pelo aresto recorrido; tampouco, foram opostos embargos de declaração a fim de sanar eventual omissão. Ausente o prequestionamento da matéria, torna-se inviável a abertura da via eleita, a teor do disposto nas Súmulas 282 e 356 do STF.

2. O fato gerador da contribuição de melhoria não é a realização da obra, mas sim a decorrente valorização imobiliária. Dessa forma, a base de cálculo para cobrança da contribuição de melhoria é a diferença entre os valores inicial e final do imóvel beneficiado.

3. Esta Corte é uníssona no entendimento de que cabe ao ente tributante a demonstração da real valorização do bem.

4. Recurso especial conhecido em parte e não provido.

 

CONCLUSÃO:

Assim, por tudo o que se demonstrou, e sem a pretensão de ter exaurido os aspectos polêmicos que envolvem a contribuição de melhoria, ou mesmo a análise de qualquer dos aspectos apontados, concluímos que o procedimento para a instituição da contribuição de melhoria deverá estar integralmente regulado por lei, não sendo necessária lei específica para cada obra, assim como deverá ser observado o procedimento estabelecido para a publicação dos editais e procedimentos dele decorrentes.

Por fim, para a definição da participação individual (contribuição de melhoria), deverão ser consideradas a valorização individual proporcionada a cada imóvel pela obra pública, e o custo total da obra.

 

GUSTAVO PACHER[1]



[1] Advogado. Sócio da Piazera, Hertel, Manske & Pacher Advogados Associados.

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