SERVIDORES PÚBLICOS

 

Denise Bartel Bortolini[1]

 

RESUMO

Este artigo tem por objetivo um breve estudo acerca dos servidores púbicos, com conceituação, classificação, regime constitucional, direitos, responsabilidades, aposentadoria, estabilidade, entre outros itens, com o intuito de se ter um conhecimento acerca desta figura tão importante e presente da administração pública.

Palavras-chave: Servidores Públicos. Agentes. Estabilidade. Aposentadoria. Regime Constitucional.

 

1.  INTRODUÇÃO

São os servidores públicos os responsáveis pelos serviços públicos proporcionados pelo Estado, e cada vez mais o cidadão espera um serviço público que funcione, o que exige a dedicação da figura do servidor público.

Por este motivo, importante exaltar que a prestação do serviço público com dedicação e qualidade deve ser sempre o objetivo dos servidores públicos.

Este artigo tem por objetivo apontar as informações básicas para se ter conhecimento desta figura que tem em sua atuação a necessidade de atender aos anseios da comunidade ou sociedade.

2. AGENTES PÚBLICOS

Agente Público é qualquer pessoa física, prestadora de serviços ao Estado e às pessoas jurídicas (até mesmo as de direito privado instituídas pelo Poder Público) da Administração Indireta.

2.1. Classificação

Tem-se a seguinte classificação quanto aos agentes públicos:

• Agentes políticos: Conforme Celso Antonio Bandeira (1975a:7 e 1995:135) apud in PIETRO (2004, p. 432), ?Agentes Políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do Estado?.

Enfim, possuem uma atividade superior do Estado, determinando os resultados do Estado, mostrando as diretrizes para as outras funções, e sempre objetivando a soberania estatal.

• Servidores públicos: Segundo PIETRO (2004, p. 433), são ?(…) em sentido amplo, as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração para pelos cofres públicos?.

São estes:

ü Servidores estatutários: ocupam cargo público, regidos pelo regime estatutário (possuem estatuto);

ü Empregados públicos: são contratados e são regidos pelo regime da legislação trabalhista (CLT);

ü Servidores temporários: atendem necessidades temporárias de um interesse público excepcional, mesmo exercendo função, não são vinculados a nenhum cargo ou emprego público. O próprio nome diz, são eles contratados por tempo determinado.

• Militares: São pessoas físicas que prestam serviços às Forças Armadas (art. 142, caput, e seu § 3° da Constituição Federal), e às Polícias Militares e Corpo de Bombeiros Militares dos Estados, Distrito Federal e dos Territórios (art. 42 da Constituição Federal):

Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

§ 3° Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições:

(…)

Art. 42. Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.

§ 1° Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8°, do art. 40, § 9°; e do art. 142, §§ 2° e 3°, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3°, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores.

§ 2° Aos pensionistas dos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios aplica-se o que for fixado em lei específica do respectivo ente estatal.

Os militares possuem vínculo estatutário sujeito a regime jurídico, com remuneração paga pelos cofres públicos. Possuem legislação própria (regime jurídico) composta de normas determinando sobre ingresso, limites de idade, direitos, transferência para a inatividade, direitos, deveres, remuneração, prerrogativas.

• Particulares em colaboração com o Poder Público: são pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, com ou sem remuneração, porém sem vínculo empregatício. Tem-se diversas formas pela qual podem fazê-lo, quais sejam:

ü delegação do Poder Público;

ü mediante requisição, nomeação ou designação; e,

ü como gestores de negócios.

 

3. CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO

Cargo designa uma unidade de atribuições correspondentes ao agente público sob regime estatutário.

Já o emprego, que também designa uma unidade de atribuições, corresponde ao agente público sob o regime da CLT.

A Função é uma unidade de atribuições que não correspondem nem a um cargo e nem a um emprego.

Na função, não existe concurso público. Tem-se como função, perante a Constituição Federa, as seguintes situações:

1. a)funções de natureza temporária – art. 37, IX da Constituição Federal:

Art. 37. (…)

IX – a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

 

1. b)funções de natureza permanente, em geral, funções de confiança ? art. 37, V da Constituição Federal:

Art. 37. (…)

V ? as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;

4. REGIME CONSTITUCIONAL

4.1. Regime jurídico do servidor

A Constituição Federal determinou que fosse observada a isonomia em relação aos servidores públicos, em aspectos como: um único regime jurídico para os servidores da Administração Direta, autarquias e fundações públicas; remuneração, em relação aos servidores em atividade, inativos e pensionistas; e, quanto às condições de ingresso.

Porém, a Emenda Constitucional nº 19 exclui a exigência de um regime jurídico único, onde cada esfera do governo terá a liberdade de adotar o seu regime jurídico, com exceção das carreiras institucionalizadas, nas quais implicitamente, a Constituição impõe o regime estatutário.

4.2. Direito de acesso a cargos, empregos e funções

Para se ter acesso aos cargos, empregos e funções públicas, tinha que ser nato ou naturalizado. O estrangeiro era possível apenas para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público.

A Emenda Constitucional nº 11 permitiu às universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica a admissão de professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei (conforme a lei de cada entidade federal).

5. SISTEMA REMUNERATÓRIO DOS SERVIDORES

Existem dois sistemas remuneratórios para os servidores:

·      Remuneração ou vencimento: no qual o servidor recebe uma parte fixa, e outra variável, chamada esta de vantagens pecuniárias (adicionais, gratificações e verbas indenizatórias);

• Subsídio: Criado pela Emenda Constitucional nº 19, trata do pagamento de uma parcela única, sem possibilidade de receber vantagens pecuniárias variáveis.

5.1. Remuneração ou vencimento

Os servidores podem pleitear o direito à isonomia, fundamentando-se com o artigo 5º, caput e inciso I.

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

I ? homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição;

Conforme art. 37, inciso XII da Constituição Federal, o Poder Legislativo e nem o Poder Judiciário podem ter seus vencimentos superiores aos pagos pelo Poder Executivo.

Deve?se anualmente fazer a revisão anual da remuneração, e sempre na mesma data e sem distinção de índices.

Os inativos não possuem paridade ou isonomia com os ativos, pois o reajuste dos benefícios é assegurado para preservar-lhes o valor real, em caráter permanente, conforme os critérios estabelecidos em lei.

Os pensionistas também não possuem paridade ou isonomia dos proventos e da pensão com os vencimentos ou subsídios dos servidores em atividade.

Tanto a fixação como a alteração da remuneração dos servidores públicos só pode ser feira mediante lei específica.

A remuneração de pessoal do serviço público não pode ser vinculado ou equiparado com qualquer outra espécie remuneratória, evitando assim, reajustes automáticos, pois a Administração Pública depende da existência de recursos orçamentários e sofre limitações (limitações estas constantes da Lei de Responsabilidade Fiscal e na Emenda Constitucional nº 19, com a redação do § 1º do art. 169 e com a redação do inciso XIV do artigo 37 da Constituição Federal).

5.2. Subsídio

O subsídio não tem a natureza de ajuda, socorro, auxílio, possui sim, caráter retributório e alimentar, que venho a substituir a remuneração ou vencimento, para designar importância paga pelo Estado, em parcela única, para algumas categorias de agentes públicos.

Até o momento, o subsídio não foi implantado aos servidores públicos em geral e aos militares, permanecendo apenas em nível constitucional, sem aplicação prática, com exceção de algumas categorias de agentes políticos.

Mesmo se tratando de pagamento em parcela única, o objetivo do legislador fica frustrado em decorrência de outros dispositivos constitucionais, pois o servidor que ocupe cargo público, fará jus a: décimo terceiro salário, adicional noturno, salário-família, remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, a 50% à do normal, adicional de férias, licença à gestante, sem prejuízo do emprego e salário, com a duração de cento e vinte dias.

As vantagens que têm caráter indenizatório também devem ser pagas (exemplos são as diárias e as ajudas de custo).

5.3. Limites de despesas com pessoal

O conceito de despesas total com pessoal é bem amplo, que segundo PIETRO (p. 508, 2004),

?(…) inclui todos os entes da Federação, os gastos com servidores, inativos, pensionistas, com agentes políticos, com mandatos, cargos, funções ou empregos, abrangendo civis e militares, os membros dos três Poderes, qualquer que seja a espécie remuneratória, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos de aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidos pelo ente às entidades de previdência?.

O art. 19, § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal impõe algumas exclusões com relação as despesas.

Tanto a União, como os Estados, Distrito Federal e Município, não podem ultrapassar a despesa com pessoal ativo e inativo, com o limite estabelecido em lei complementar.

Art. 169. (…)

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I ? se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II ? se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Se não respeitado os limites de despesa com pessoal e decorrido o prazo previsto pela lei complementar para a adaptação dos parâmetros, serão suspensos todos os repasses das verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (esta medida não tem como ser aplicada para a União); além da redução de no mínimo 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, exoneração dos servidores não estáveis, e perda do cargo pelo servidor estável, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.

O limite de despesa com pessoal é de 50% para a União, e de 60% para Estados e Municípios, percentual este aplicado sobre a receita corrente líquida (prevista no artigo 2º, IV, da Lei de Responsabilidade Fiscal).

A Lei de Responsabilidade Fiscal trás em detalhes sobre a despesa com pessoal e seus limites, indo além da Constituição, que apenas previu, como sanção, a suspensão dos repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os limites estabelecidos na lei complementar.

6. DIREITOS E DEVERES

Os direitos dos servidores públicos estão consagrados na Constituição Federal nos arts. 37 a 41, nada impedindo que Constituições Estaduais ou mesmo leis ordinárias dos Estados e Município outorguem outros direitos aos servidores públicos.

Segundo PIETO (2004, p. 516), ?Dentre os direitos, incluem-se os concernentes a férias, licenças, vencimento ou remuneração e demais vantagens pecuniárias, assistência, direito de petição, disponibilidade e aposentadoria, (…)?.

Deve-se lembrar que muitos direitos dos funcionários correspondem a benefícios previstos para os integrantes da Seguridade Social (que abrange previdência, saúde e assistência).

Geralmente os contratados pela legislação trabalhista são inclusos na previdência social, e os estatutários, assumem como encargos próprios.

Também vale destacar que muitos estatutos trazem vantagens, tais como: licença para tratamento de saúde, licença (gestante, funcionário acidentado ou acometido de doença profissional), auxílio funeral, entre outras.

Quanto aos deveres dos servidores públicos, estes normalmente estão previstos nas leis estatutárias, e o não cumprimento resulta em punição disciplinar. São exemplos: assiduidade, pontualidade, discrição, urbanidade, lealdade, obediência, entre outros.

6.1. Direito de greve e de associação

Com a redação da Emenda Constitucional n° 19, o servidor público tem assegurado o direito de greve e de livre associação sindical, sempre nos termos e nos limites definidos em lei específica.

O Supremo Tribunal Federal, através da Súmula n° 679, determinou que não pode ser objeto de convenção coletiva, a fixação  de vencimentos dos servidores públicos. PIETRO (2004, p. 462), completa com o seguinte: ?(…) o exercício do direito de greve poderá, quando muito, atuar como pressão sobre o Poder Público, mas não poderá levar os servidores a negociações coletivas, com ou sem participação dos sindicatos, com o fim de obter aumento de remuneração?.

A greve e a sindicalização são proibidas para os militares dos Estados, Distrito Federal e Territórios, conforme art. 142, § 3º, IV, por força do artigo 42, § 1º.

Quanto aos sindicados, a Constituição não prevê normas disciplinadoras para os servidores públicos, o que permite concluir serem as mesmas dos trabalhadores, até porque são compatíveis.

6.2. Acumulação de cargos

Quando não houver compatibilidade de horários, é proibida a acumulação remunerada para todos os servidores de empresas nas quais o Estado tenha participação acionária, seja diretamente, seja por meio de suas entidades da Administração Indireta. Sempre deve observar o teto de vencimento ou subsídio, conforme disposto no inciso XI, do art. 37 da Constituição que prevê o seguinte:

Art. 37 (…)

XI ? a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitando a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos.

Quando das exceções de acumulação de cargos, se houver compatibilidade de horários, pode-se ter até a tríplice acumulação, porém uma das funções obrigatoriamente tem que ser não remunerada.

Existe previsão de acumulação de cargos nos arts. 38, III; 132, § 3º, II e III; 95, parágrafo único, I; e, 128, § 5º, II, d, todos da Constituição Federal.

O servidor aposentado não pode acumular proventos de aposentadoria com a remuneração de qualquer outro cargo efetivo, salvo nos casos em que a Constituição permitir (artigos 37, inciso XVI, 95, parágrafo único, inciso I, e 128, § 5º, inciso II, d).

O art. 40, § 6º determina que é possível acumular mais de uma aposentadoria nos casos em que o servidor, em atividade, esteve em situação de acumulação lícita, observando o teto previsto para a soma dos proventos, constante no art. 37, XI.

7. APOSENTADORIA

Conforme PIETRO (2004, p. 466), ?Aposentadoria é o direito à inatividade remunerada, assegurado ao servidor público em caso de invalidez, idade ou requisitos conjugados de tempo de exercício no serviço público e no cargo, idade mínima e tempo de contribuição. Daí as três modalidades de aposentadoria: por invalidez, compulsória e voluntária?.

Se o regime adotado for o dependente de contribuição pelo servidor, terá ele direito de natureza previdenciário; e se for totalmente financiado pelo Poder Público, terá o direito vinculado ao exercício do cargo público.

Tem-se então, para o servidor vinculado ao regime previdenciário, três modalidade de aposentadoria, sendo elas:

• Por invalidez: são proporcionais quanto ao tempo de contribuição, com exceção de: acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei.
• Compulsória: Nesta modalidade, a invalidez é presumida, ocorrendo aos 70 anos de idade e os seus proventos são proporcionais ao tempo de contribuição, somente sendo integral quando o servidor tiver completado 35 anos de idade (para homens) ou 30 anos de idade (para mulheres).
• Voluntária: Esta se dá através de pedido do funcionário, sendo necessário a observação de três situações, nas quais PIETRO (2004, p. 476) destaca como sendo as seguintes: ?(…) (a) a do servidor que ingressou ou vier a ingressar no serviço público, em cargo efetivo, a partir da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 41/03, (b) a do servidor que ingressou até 15-12-98 (data da Emenda Constitucional nº 20/98); e (c) a do servidor que ingressou até a data de publicação da Emenda Constitucional nº 41/03?, cada qual com suas particularidades.

 

8. ESTABILIDADE

O servidor nomeado por concurso, com dois anos de exercício (até a Emenda Constitucional nº 28, pois a partir daí, passou a ser de três anos de exercício), e o servidor com há pelo menos cinco anos contados na data da promulgação da Constituição Federal, só poderá perder o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado; processo administrativo, onde lhe é assegurado ampla defesa; processo administrativo de avaliação de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa; e, quando todas as medidas já foram tomadas, porém a despesa com pessoal ainda está acima do seu limite.

O período entre o início do exercício e a aquisição da estabilidade (três anos), é chamado de estágio probatório, onde é avaliada a moralidade, assiduidade, disciplina e eficiência do funcionário.

Se estável, o servidor tem direito a:

• Reintegração: decorrente de anulação da demissão por sentença judicial ou de Ato da própria Administração, sendo-lhe assegurado ressarcimento das vantagens ligadas ao cargo;
• Disponibilidade: em caso de extinto o cargo, o servidor inativo terá direito a remuneração; e
• Aproveitamento: é o reingresso do servidor disponível à cargo vago de natureza e vencimento compatíveis com o cargo ocupado anteriormente.

 

9. RESPONSABILIDADE DOS SERVIDORES PÚBLICOS

9.1. Responsabilidade civil

Aquele que causa dano a outrem é obrigado a repará-lo (art. 186 do Código Civil).

É necessário, quando o dano for causado por servidor público, distinguir:

• Dano causado ao Estado: a Administração é que apura a responsabilidade, podendo o servidor se defender. Se for contra a Fazenda Pública ou enriquecimento ilícito do servidor, que intervem é o Poder Judiciário, ficando o servidor sujeito a seqüestro e perdimento de bens;
• Dano causado a terceiros: quem responde objetivamente é o Estado, porém, quando o servidor agiu com culpa ou dolo, tem o Estado o direito de entrar com ação de regresso.

9.2. Responsabilidade administrativa

Conforme as leis estatutárias, os meios de apuração compreendem a verdade sabida e a sindicância (sumário) e o impropriamente chamado inquérito administrativo (processo disciplinar), onde comprovada a infração, o servidor fica sujeito as penas disciplinares.

Como medida preventiva, o servidor tem o afastamento preventivo por 60 dias, podendo ser prorrogado por período igual, quando necessário. Isto sem esquecer do seqüestro e perdimento de bens.

9.3. Responsabilidade penal

No caso de crime ou contravenção, o servidor (para fins criminais, o conceito de servidor público é amplo, mais próximo do conceito de agente público) responde penalmente.

Quem apura a responsabilidade de servidor público e o Poder Judiciário, e segundo PIETRO (2004, p. 522), ?(…) é assegurado auxílio-reclusão à família do servidor ativo, nos seguintes valores: dois terços da remuneração, quando afastado por motivo de prisão, em flagrante ou preventiva, determinada pela autoridade competente, enquanto perdurar a prisão; ou metade da remuneração, durante o afastamento, em virtude de condenação, por sentença definitiva, a pena que não determine a perda de cargo?.

9.4. Comunicação de instâncias

Deve-se distinguir:

• Quando a infração que o funcionário praticou é definida em lei como ilícito penal e como ilícito administrativo: deve-se fazer coisa julgada na área cível e na administrativa;
• Quando a infração que o funcionário praticou é definida em lei apenas como ilícito penal: a decisão absolutória proferida pelo juiz criminal, qualquer que seja a fundamentação da sentença, irá repercutir sobre a esfera administrativa, porque nessa matéria, a competência é exclusiva do Judiciário.

 

10. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Atualmente, ser servidor público não é apenas ser estável. Sua atuação está obrigatoriamente voltada à atender os anseios da sociedade.

Quando se pensa em servidor público, logo vem a mente a estabilidade, porém sua justificativa somente existe de houver a continuidade, eficiência da administração, legalidade e impessoalidade na gestão da coisa pública.

Grande é a importância da atuação do servidor público, pois se trata de um agente de transformação do estado, que tem a oportunidade de servir à sociedade em que está inserido. Figura esta que teve neste presente artigo, de forma resumida, uma abordagem nos diversos campos que o rodeiam.

 

11. REFERÊNCIAS

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2004.

Vade Mecum / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Luiz Roberto Curia, Livia Céspedes e Juliana Nicoletti. Constituição da República Federativa do Brasil. 13 ed. atual. e ampl. Saraiva. São Paulo, 2012.

Vade Mecum / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Luiz Roberto Curia, Livia Céspedes e Juliana Nicoletti. Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. 13 ed. atual. e ampl. Saraiva. São Paulo, 2012.